گروه جامعهشناسي شهر انجمن جامعهشناسي ايران در يكي ديگر از سلسله جلسات خود كه در يازدهم خرداد ماه سال جاري برگزار شد، بار ديگر موضوع حاشيهنشيني و اسكان غيررسمي را مورد توجه قرار داد. در اين ميزگرد كه "مسكن كمدرآمدها و اسكان غيررسمي در ايران" نام داشت، خانم اعظم خاتم مدير وقت گروه جامعهشناسي شهر انجمن و كارشناس موسسه مطالعات مسكن و شهرسازي و آقاي كمال اطهاري اقتصاددان و پژوهشگر آزاد در حوزه مسائل اقتصاد شهري و مسكن به سخنراني پرداختند.
سياستهاي تأمين مسكن كم درآمدها در طرح جامع مسكن
در بخش نخست اين ميزگرد، اعظم خاتم به بررسي طرح جامع مسكن و به ويژه سياستهاي مربوط به تأمين مسكن كم درآمدها در آن پرداخت. او سخنراني خود را با اين مقدمه آغاز كرد: حدوداً هفته دوم ارديبهشت ماه امسال بود كه اجلاسي بينالمللي توسط وزارت مسكن و شهرسازي و كميسيون اسكان بشر سازمان ملل، با محوريت تأمين مسكن كم درآمدها در كشور برگزار شد كه در آن، نمايندگان حدود 40 تا 50 كشور به همراه تعداد نسبتاً زيادي از پژوهشگران و محققان حوزه مسكن شركت داشتند. به دنبال برگزاري اين همايش، فكر كرديم با برگزاري نشستي در همين زمينه در انجمن جامعهشناسي ايران، ميتوانيم تا حدي در انتقال موضوعات مطرح شده در سطوح دولتي و منطقهاي به جامعه علمي، تأثيرگذار بوده و اين موضوع را در جمع خود، از زاويه ديگري مورد بررسي قرار دهيم. از جمله محورهاي اصلي اين اجلاس، سياستهاي پيشگيري از اسكان غير رسمي بود و دو كتاب "راهبردهاي توانمندسازي براي تأمين سرپناه" و "مسكن استيجاري" كه به عنوان اسناد اين همايش منتشر شدند، نشان دادند كه در سطح منطقهاي نيز اين بحث جدي وجود دارد كه چگونه ميتوان از توسعه سكونتگاههاي غير رسمي جلوگيري كرد. البته بايد يادآور شد كه با وجود اهميت سياستهاي پيشگيري به ويژه به دليل نظام موجود در بازار مسكن و افزايش بيرويه قيمتها در آن كه مورد توجه برخي كارشناسان نيز قرار گرفته؛ در شرايط فعلي، در ايران تكيه اصلي بر ساماندهي سكونتگاههاي موجود است.
وي سپس ضمن مروري بر طرح جامع مسكن به عنوان حاصل ده سال كار پژوهشگران اين حوزه، به بررسي و تحليل دلايل بروز بحران شديد افزايش قيمتها در حوزه مسكن و رابطه آن با سياستهاي اعمال شده طي سالهاي گذشته، پرداخت و در اين باره تأكيد كرد: ويژگي بحراني كه ما اكنون در حوزه مسكن با آن مواجهيم، بحران كمبود توليد نيست و همه مطالعات و اسناد حكايت از آن دارند كه طي چند سال اخير روند رو به رشدي در اين حوزه داشتهايم. در واقع ميتوان گفت كه در شرايط كنوني، اگرچه تراكم خانوادهها در واحدهاي مسكوني حاكي از كمبودهايي در اين زمينه است، ولي توان بالاي توليد مسكن در كشور به ويژه طي سالهاي اخير، ميتوانست نويد بخش غلبه سريع بر اين وضعيت باشد. اما در شرايط موجود توزيع مسكن به نحو مناسبي در جهت استفاده گروههاي كم درآمد صورت نگرفته و اين مسأله موجب بروز بحرانهايي مانند بحران حاشيهنشيني خواهد شد.
خاتم ادامه داد: در طول دهه گذشته، سالانه با 25 درصد افزايش قيمت مسكن روبرو بودهايم و بديهي است كه چنين تورمي امكان دسترسي مناسب قشر وسيعي از مردم را با مشكل مواجه كند. علاوه بر اين طي چند سال اخير، كاهش نسبي رشد جمعيت شهري را داشتهايم كه برخلاف سالهاي قبل كه تئوريهايي مانند شهرنشيني شتابان و هجوم به شهرها مطرح بود، اين امر ميتوانست كمك خوبي براي تأمين مسكن شهروندان باشد.
وي سپس با اشاره به بخشهاي مختلف طرح جامع مسكن، بر موضوع مسكن كم درآمدها در آن متمركز شد و اين مسأله را به عنوان يكي از اصليترين نقاط ضعف موجود در اين حوزه دانست و گفت: يكي از مهمترين دستاوردهاي اين طرح، شناسايي غلبه سوداگري بر تامين نياز بازار مصرف در بخش مسكن است. در اين زمينه، آمارها حاكي از آنند كه در شهر تهران، حداقل 15 درصد از خانهها بدون اينكه كسي از آنها استفاده كند، دست به دست ميشوند و اين امر نشان ميدهد كه بخشي از توليد مسكن به نحو شايستهاي وارد چرخه مصرف نميشود. از سوي ديگر، اين طرح نسبت ميان درآمد متوسط سالانه خانوارها و هزينه مسكن را در كشور، حدود 10 درصد برآورد كرده كه در ميان دهكهاي كم درآمد، به 30 درصد نيز ميرسد. اين در حالي است كه عموماً در كشورهاي ديگر، اين ميزان بين 5 تا 6 برابر درآمد سالانه خانوار است. اين امر حاكي از آن است كه در جامعه فعلي ما، خانواده مجبور است از ساير هزينههاي خود براي تأمين مسكن بگذرد و بدين ترتيب اجاره نشيني به تلهاي براي او بدل شده و توان پسانداز محدود موجب كاهش شديد توان خريد اين خانوادهها ميشود. از سوي ديگر، گروههاي شاغل در مشاغل غير رسمي، خانوادههاي جوان و خانوادههاي زن سرپرست كه نميتوانند به خوبي از امكانات دولتي در اين خصوص استفاده كنند، در اين اوضاع بيشترين آسيب را ميبينند.
خاتم در بخش ديگري از سخنانش، به سياستهاي سالهاي گذشته دولت كه در طرح جامع مسكن متجلي شده ، پرداخت و گفت: مطالعات نشان ميدهند كه زمين بخش مهمي از هزينههاي مسكن را به خود اختصاص داده و نوسانات قيمت در آن، باعث تغييرات شديد در قيمت مسكن ميشود. در واقع، در شرايطي كه عموماً در كشورهاي توسعه يافته 40 درصد قيمت مسكن به زمين مربوط ميشود، در سال 83 كه اين طرح مورد مطالعه قرار گرفته، اين ميزان در كشور ما 67 درصد بوده است. در اين خصوص بايد يادآور شد كه ما قانوني را در مورد زمين شهري داشتيم كه مهلت آن در دهه شصت به پايان رسيده و بازنگري ديگري نيز در آن صورت نگرفته است. علاوه بر اين، به تدريج در شهرهاي بزرگ كشور، زمينهاي قابل تملك كاهش يافته است. اوايل دهه هفتاد نيز طرحهاي وسيع آمادهسازي زمين داشتيم كه از جمله آنها واگذاري زمين در حوالي شهرها بود كه آن نيز به تدريج حذف شده است. از سوي ديگر، سياستهاي مربوط به واگذاري زمين ارزان هم از برنامه سوم به اين سو، به واگذاري زمين به قيمت روز تبديل شده و در مجموع يارانههاي مربوط به زمين و مسكن در سال 1380، به يك پنجم سالهاي قبل كاهش يافته است.
خاتم در اين بخش از سخنانش تصريح كرد كه تغيير سياستها در شرايطي كه جايگزيني براي آنها در راستاي تأمين مسكن كمدرآمدها شكل نگرفته، بروز بحرانهاي مختلف در حوزه مسكن را طي سالهاي اخير، امكانپذير كرده؛ تا جايي كه حتي مسأله فقدان سياستهاي روشن در بخش تأمين مسكن ايران، توسط بانك جهاني نيز مورد توجه قرار گرفت.
وي در ادامه به سياستهاي دولتي ديگري پرداخت كه طي سالهاي گذشته اجرا شده و عموماً ناموفق ماندهاند. او گفت: طرح اجاره به شرط تمليك سياست ديگري بود كه در طول اين سالها براي مسكن كم درآمدها اجرا شد. مطالعات طرح جامع نشان ميدهند كه اولاً اين طرح ابعاد بسيار محدودي داشت و ظرف يك دوره هشت تا نه ساله، در مجموع صدهزار واحد مسكوني را پوشش ميداد و در عين حال، واگذاريهاي اين مسكنها عمدتاً به گروههاي متوسط صورت گرفت و نيمي از مصرف كنندگان اين مسكنهاي اجتماعي، كاركنان دولت و از دهكهاي سوم و چهارم جامعه بودند. از سوي ديگر، بنيادهاي مختلف نظير بنياد جانبازان، بنياد شهيد يا كميته امداد نيز عمدتاً دهكهاي چهارم به بعد يا گروههاي خاص اجتماعي را پوشش ميدهند و بنابراين دسترسي كليه اعضاي جامعه در اين زمينه تأمين نميشود.
خاتم افزود: در دهه هفتاد در حوزه مسكن، چرخشي به سمت بازار داشتيم. در واقع، اين چرخش كه ميتوانست با هدفمند كردن يارانهها و حمايتهاي دولت به سمت گروههاي كم درآمد همراه باشد نيز در روند كار و در راستاي خروج از حالت تودهگرايي و انبوهگرايي اول انقلاب، به حذف گروههاي نيازمند انجاميد. به گونهاي كه اكنون به نظر ميرسد تا حد زيادي، خريد زمين و مسكن، نقش پسانداز و بانك را براي طبقه متوسط جامعه ايفا ميكند كه در نتيجه اين امر، زمينها و خانههاي زيادي بياستفاده ماندهاند.
وي در بخش پاياني بحث خود، تأكيد كرد: در طرح جامع مسكن، استراتژيها و نگاه راهبردي معطوف به دخالت فعالتر دولت در بازار است. اين طرح از دولت ميخواهد كه مالياتي را بر سود نگهداري زمين در ايران وضع كند. در عين حال، سياستهايي مانند اجاره زمينهاي دولتي، شناسايي صحيح گروههاي كم درآمد و واگذاري زمين به صورت نظام يافته به آنها و همچنين ايجاد بانك زمين از جمله پيشنهادات اين طرح است. همچنين در زمينه اصلاح يارانهها، پيشنهاد شده كه يك صندوق مالي در كنار صندوقهاي خرد وام مسكن تأسيس شود و يا نظام تخصيص مالياتها از طريق سيستم نظاممند تأمين اجتماعي صورت گيرد كه همه گروههاي كم درآمد را در بر داشته باشد.
خاتم در خاتمه، راهبردهاي استراتژيك پيشنهاد شده از سوي طرح جامع مسكن را راهبردهاي راهگشايي دانست و ابراز اميدواري كرد كه گروه جامعهشناسي شهر و ديگري گروههاي علمي متخصص در اين حوزه بتوانند شيوههاي عملي كردن اين راهبردها و دلايل عدم اجرايي شدن آنها در سالهاي گذشته را مورد بررسي قرار دهند.
بحران مسكن و ارزيابي طرح مهر
در ادامه اين ميزگرد، كمال اطهاري بحث خود را درباره بحران كنوني مسكن در ايران و بررسي طرح مهر ارائه داد. او نيز در سخنان خود، تأكيد كرد كه كشور ما در حوزه مسكن، دچار بحران توليد نبوده بلكه بيشتر دچار بحران مصرف است كه اين بحران باعث تضييع حقوق شهروندان شده و ميشود و در چنين شرايطي، طرح مسكن مهر نيز در دامنه ساير سياستهاي جاري و ساري در بخش مسكن، نه تنها بر بحرانهاي كنوني در اين زمينه افزوده، بلكه به نظر نميرسد بتواند در چشمانداز نيز توليد را آنطور كه بايد، تداوم بخشد.
وي در بحث خود با اشاره به نظرية تنظيم (regulation theory) كه به نقش مجموعه نهادها و سازمانها در عرصه اقتصاد اشاره دارد، گفت: اين نظريه به رابطه ميان توليد و مصرف ميپردازد و بر اساس آن، در صورتي كه رسيدگي به انباشت براي امكان توليد و بازتوليد در جامعه مهيا نشود، بحران به وجود ميآيد؛ چنانچه در ابتداي قرن بيستم كه دوران توليد انبوه و نه مصرف انبوه بود، بحران سال 1936 به وجود آمد. پس از آن، سازمانهاي اجتماعي با تثبيت دولت رفاه موفق شدند ساختار انباشتي را از حالت بحراني خارج كرده و توليد و بازتوليد گسترده را در نظام سرمايهداري امكانپذير كنند. اين روند بار ديگر، در ابتداي دهه هفتاد همراه با شوك نفتي، به بحران ركود تورمي انجاميد كه اين بار سيستم بار ديگر براي رهايي از بحران، به سمت توليد انبوه و توزيع منعطف با جامعه آزادتر رفت و بدين ترتيب، در دوران كارتر، ساختار سرمايهداري منادي حقوق بشر شد.
اطهاري پس از اين مقدمه نظري، تصريح كرد: جامعه در حال توسعه ما بيش از هر چيز نيازمند توليد و مصرف انبوه و نه فقط توليد انبوه است؛ چرا كه به طور كلي در اقتصاد سيستم سرمايهداري، اگر توليد انبوه به صورت يكطرفه باشد، پايدار نمانده و چرخه بازار و سرمايهداري كامل نخواهد شد. از سوي ديگر، از آنجا كه سيستم اقتصادي در حال حاضر دچار ملغمه ناكارآمدي است؛ اقتصاد كشور را در بسياري از بخشها از جمله بخش مسكن با بحران مواجه كرده است. از اين بابت ميتوان گفت كه چنين سيستمي حق شهروندي را نسبت به مسكن برآورده نميكند. علاوه بر اين، با وجود آنكه حتي در سيستمهاي صنعتي در دوران توليد مصرف انبوه، مسكن به عنوان يك حق اجتماعي شناخته ميشود، اين حق در جامعه ما برآورده نميشود. حال آنكه در دوران پساصنعتي، بحث حقوق انسان به شهر مطرح است؛ بدين معنا كه شهر اثر كار انسان و مربوط به كل جامعه بوده و بايستي نياز به فضاي عمومي، فضاي كار مناسب و محل زندگي مناسب را براي انسان تأمين كند و اگر اين حداقل فراهم نشود، حق انسان به شهر تأمين نشده است.
وي با تأكيد بر اينكه سياستهاي كنوني مسكن در ايران، به تعبيري در جهت سلب حق انسان به شهر و حق انسان به مسكن پيش ميروند؛ توضيح داد: اگر نسبت بهاي مسكن به درآمد متوسط خانوار از پنج برابر تجاوز كند، ميتوان گفت كه در بازار مسكن، امكان تحقق حق انسان به مسكن وجود ندارد. محاسبات نشان ميدهند كه پيش از انقلاب، نسبت بهاي متوسط مسكن به درآمد خانوار، حدود چهار برابر بود. در آن زمان به ويژه در دهه پنجاه شاهد توليد مسكن به سمت انبوهسازي بوديم كه طي آن، شهركهايي مانند اكباتان و آپادانا به وجود آمدند و بورژوازي مستقلات مسكن را به صورت انبوه براي مصرف و نه براي دارايي عرضه ميكرد. به همين دليل بهاي متوسط مسكن در حد خانوارها بود و چيزي كه به عنوان حاشيهنشيني در آن زمان شكل ميگرفت، نهايتاً در شهري مثل تهران و آن هم، كمتر از دو تا سه درصد بود. با اين همه مردم به دنبال حق مسكن بودند و آن را در قانون اساسي وارد كردند. در آن زمان، انبوهسازي به صورت شهركسازي انجام ميشد و دولت هزينههاي زيربنايي آن را ميپرداخت.
اطهاري افزود: در دوره دوم، يعني بعد از انقلاب، انبوهسازي به معناي صنعتي آن از دور خارج شد اما توليد انبوه مسكن به وسيله خود مردم در داخل شهرها صورت ميگرفت. در اين زمان، بهاي مسكن، به دليل كاهش قيمتهاي جاري آن، به حدود سه برابر درآمد سالانه خانوار رسيد و حق به مسكن و هم حق به شهر براي بخش عظيمي از جامعه تأمين شد. زيرا به يك باره به مردم اجازه داده شد كه به محدوده شهرها بيايند و اين باعث شد رشد مساحت شهرها دو برابر جمعيت آنها شود. در اثر اين شهروندزايي از كمدرآمدها در سياستهاي شهري و مسكن، گسترش حاشيهنشيني اتفاق افتاد. مثلاً در سال 1350 اسلام شهر كه آن زمان شاليشهر نام داشت، 50 هزار نفر جمعيت داشت ولي در سال 1360، جمعيت آن به 200 هزار نفر رسيده بود. اين مسأله كمكم به شهرهاي متوسط و حتي كوچك نيز تسري پيدا كرد و بدين ترتيب، روز به روز از ميزان تحقق حق تأمين مسكن كاسته ميشد.
وي ادامه داد: در دهه هفتاد، احياي توليد محدود به وسيله بورژوازي مستقل از طريق تراكم فروشي، در دستور كار دولت قرار گرفت كه در واقع، موضوع تراكم فروشي همان تبديل مسكن از ارزش مصرفي به ارزش دارايي بود. به تعبير من، با وجود آنكه تا پيش از اين، كمدرآمدها شهروندزدايي ميشدند ولي هيچ وقت دولت به خود اجازه نميداد كه حداقل در زمينههايي مانند فضاهاي سبز و تأمين معابر، حق انسان به شهر را سلب كند اما از زمان آغاز به كار تراكمفروشي، اين مسأله نيز ترويج يافت. در پي آن، به سرعت در دهه هفتاد بهاي مسكن به شش يا هفتبرابر درآمد سالانه خانوار رسيد. در دهه هشتاد نيز قيمتها در نيمه اول، با وجود افزايش توليد مسكن در شهرها، به ده الي دوازده برابر درآمد سالانه افزايش يافت.
به عقيده اطهاري، در اين زمينه ميتوان گفت كه در شرايط فعلي در جامعه ما، توليد انبوه و مصرف محدود سيستم بيماري را ايجاد كرده كه جهش قيمتها نزديك به صد در صد و تورم بسيار شديد از جمله نتايج آن بوده است و در چنين شرايطي، گسترش حاشيهنشيني و مهاجرت از شهرهاي مادر به پيرامون، باعث شكلگيري بخش اعظم حاشيهنشينان شهري خواهد بود.
اين متخصص حوزه اقتصاد شهري خاطرنشان كرد: من فكر ميكنم كمدرآمدها بالاخره خود را به مسكنشان ميرسانند و اسكان غيررسمي در واقع برنامهريزي آنها براي زندگيشان است اما حق ايشان نسبت به شهر چيزي است كه خود نميتوانند تأمين كنند. آنها در حاشيه شهرها، مكان كافي براي اوقات فراغت، ورزش و امثال آن نخواهند داشت و در نتيجه، هميشه در فضاي برچسب خورده "غربتي" زندگي ميكنند. البته جالب است كه حتي در اين شرايط نيز اعتقاد كلي بر اين است كه نوعي مهاجرت بيرويه صورت گرفته و اين افراد بايد به كلي از شهر بيرون روند.
وي در بخش ديگري از سخنان خود، گفت: طرح مسكن مهر نمونه بارز اين مسأله است. در اين طرح يك باره عنوان ميشود كه سالانه يك و نيم ميليون واحد مسكوني در شهر و روستا ساخته خواهد شد و در مرحله اول آن، اعلام ميكنند كه زمين را تقسيم خواهد كرد. اين در حالي است كه زميني كه در بيابان واگذار ميشود، نه مسكن ميشود و نه قابليت شهر شدن دارد. آمار نشان ميدهد كه تا به حال نزديك به سه ميليون خانوار در اين طرح ثبت نام كردهاند اما تا پايان سال گذشته، فقط تكليف حدود 200 تا 300 هزار خانوار مشخص شده كه در ميان آنها، حدود 15 هزار مورد به پروانه و هشت هزار مورد به وام رسيده است كه با طرح سالي يك و نيم ميليون واحد قابل مقايسه نيست. به همين دليل، من معتقدم كه وقتي نخستين حرفها درباره طرح مهر زده شد، بار ديگر قيمتها افزايش يافت.
اطهاري در پايان سخنانش تأكيد كرد: سياستهاي كنوني دولت، از جمله طرح مسكن مهر، نوعي كژكاركردي بورژوازي مستقلات را در پي خواهد داشت و به دنبال آن، هم حق مردم به مسكن و هم حق مردم به شهر سلب خواهد شد و وقتي حق انسانها به شهر تأمين نشود، نه تنها آنها در تله و شكاف طبقاتي ميافتند، بلكه جامعه نيز به سمت بحرانهاي شديدتري پيش خواهد رفت.