گروه علمي ـ تخصصي جامعهشناسي شهر انجمن جامعهشناسي ايران، در نخستين نشست خود در سال تحصيلي جديد كه در روز بيستم آبان ماه و با عنوان ” تجربهي شوراهاي شهردر ايران“ برگزار شد، با توجه به تقارن زماني نسبت به سومين دورهي انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا، به بررسي وضعيت فعلي اين نهاد در كشور پرداخت. در اين كارگاه علمي ـ تخصصي، موضوع ”جايگاه شوراها و شهرداريها در ساختار مديريت كشور“ و بحث ”تأسيس شوراها در ايران“ مورد بررسي قرار گرفت.
جايگاه شوراها و شهرداريها در ساختار مديريت كشور
در اين جلسه جايگاه شوراها در سيستم مديريت كشور و بحث انگيزههاي مشاركت مردم را در انتخابات مورد بررسي قرار گرفت. براي اين منظور ساختار مديريت كشور با نگاه به هزينههاي طرحهاي عمراني و خدماترساني، براساس تركيبي از دو سيستم ”دولتي“ و ”شورايي ـ شهرداري“ معرفي شد. بنابراين تعريف، سيستم دولتي ساختاري انتصابي و تراكمزدا داشته در حالي كه سيستم شورايي ـ شهرداري انتخاباتي و تمركز زداست.
وي در اين باره گفت: از ديدگاه مديريت كشوري، شورا و شهرداري را ميتوان به عنوان مجموعهاي از نهادهاي محلي در نظر گرفت كه در آن شورا يك نهاد تصميمگيري و شهرداري يك نهاد اجرايي است که ميتوان آنها را عليرغم جداييهاي موجود از نظر تاريخي و اداري، در يك مجموعه ديد.
تاجبخش افزود: تفاوت دو سيستم دولتي و شورايي ـ شهرداري، عمدتاً در نوع پاسخگويي آنهاست. به گونهاي كه نهادهاي تراكمزدا شده و انتصابي انگيزهي پاسخگويي به نهادهاي بالا دست را دارند اما انگيزهي نهادهاي انتخابي بيشتر پاسخگويي به مجموعهي پايينتر و درواقع انتخابكنندگان است. در واقع سيستم شهرداري ـ شورايي يك سيستم سلسله مراتبي است كه براساس آن، در هر يك از سطوح كشور، يك نهاد شورايي با راي مستقيم مردم شكل ميگيرد. ساير قسمتها نيز متشكل از افرادي هستند كه توسط يكي از اين دو نهاد به كرسي نشستهاند. بين نهادهاي انتخابي و انتصابي نيز نهادهايي وجود دارند كه نقش هماهنگكننده بين بخش تراكمزا شده و سيستم تمركززدا را ايفا ميكنند. به عنوان مثال در سطح ملي، شوراي عالي معماري و شهرسازي چنين نقشي را بر عهده دارد. در سطح استان نيز، مثلاً شوراي برنامهريزي و توسعه استان، وظيفهي مهمي در اين ميان دارد.
به گفتهي وي، براساس اين مدل تقسيمبندي، چالشهاي اصلي ساختار مديريت ملي، نخست تقويت مكانيزمهاي هماهنگي بين سيستم دولتي و شورايي و دوم تقويت نقش سيستم شورايي در نهادهاي هماهنگي شناخته ميشود.
در ادامهي بحث با اشاره به سه نهاد مهم وزارت اقتصاد و دارايي، مجلس و سازمان مديريت و برنامهريزي، در سطوح كلان ملي، مطرح شد که در كشور ما شهرداريها، دهياريها و شوراهاي شهر و روستا بيشتر از سطح درآمد خود هزينه ميكنند و سرمايهگذاريهاي دولتي عمدتاً صرف طرحهاي ملي ميشود اما در اين ميان، جالب اينجا اين است كه در ايران كسي ارتباط حوزهي شهري و استاني و طرحهاي ملي را با هم بررسي نكرده است. براي اين منظور در طرحي، با استفاده از ميانگين شاخص سرانهي هزينهي عمراني شهري در طول 1382ـ1375، سهم شهرداريها و استانداريها مورد بررسي قرار گرفت. در نتايج مشخص شد كه از هر 100 ريال هزينهي عمران در كشور، 54 ريال براي طرحهاي عمراني در واحدهاي شهري صرف شده و 42 ميليون ريال توسط شهرداريها هزينه ميشود. در واقع اين نتايج نشان ميدهند كه شهرداريها در هزينههاي عمراني كشور نقش قابل توجهي دارند اما هيچيك از آنها در هزينههاي ملي ذكر نميشوند. يعني اساساً نه براي اين هزينهها برنامهريزي شده و نه نسبت به آن حسابرسي ميشود. از سوي ديگر، بايد اشاره كرد كه شهرداريها براي هزينههاي منابع محلي نيز اختيارات قابل ملاحظهاي دارند.
در ادامه گفته شد از زاويهي نگاه به درآمدها نيز باز نتيجه متفاوتي وجود دارد. بودجهي شهرداريها در ايران سيستمي بسيار پيچيده بوده و تبديل كردن آن به ادبيات بينالمللي بسيار مشكل است. از نظر تعريف، در ادبيات بينالمللي، هر درآمدي دو بعد دارد يكي پايه به معناي آنچه از آن ميتوان درآمد داشت و ديگري نرخ. اگر يك نهاد ملي در تعيين پايه و نرخ اختيارات كامل داشته باشد، به آن درآمد محلي گفته ميشود. براساس اين تعريف، جالب است كه ميزان درآمد محلي كل شهرداريها در ايران، خيلي بالاست. به طوري كه شهرداريهاي بالاي 50 هزار نفر جمعيت (كه بيش از 80% جمعيت شهري كشور را شامل ميشوند) بيش از 75% از منابع محلي درآمد دارند و اين نشان ميدهد شهرداريها از استقلال مالي قابل توجهي برخوردار هستند.
پس از اعلام اين نتايج تأكيد شد که از آنجا که هم از ديد جايگاه شورا در كشور و هم از ديد هزينهها و درآمدها، نهادهاي تمركززداي شهري از استقلال قابل توجهي برخوردارند، ميتوان نشان داد که مردم ميتوانند انگيزهي بالايي براي شرکت در انتخابات داشته باشند. با استفاده از يك ديدگاه تطبيقي، حكومتهاي محلي را با دو متغير ميزان استقلال آنها از نهادهاي مركزي و ميزان اختيارات محلي در سيستمهاي حكومتي يكپارچه مورد مقايسه قرار می گیرد به عنوان مثال در انگلستان حكومتهاي محلي از ميزان استقلال خيلي پاييني برخوردارند و هر آن دولت مركزي ميتواند حكومتهاي محلي انتخابي را منحل كند اما ميزان اختيارات شهرداريها در آنجا زياد است اما كشورهاي شمال اروپا مثل اسكانديناوي و هلند عموماً هم استقلال بالايي داشته و هم از اختيارات زيادي برخوردارند. ايتاليا موردي است كه عليرغم اصلاحات تمركززدا، باز هم حكومتهاي محلي اختيارات چنداني ندارند. در اين ميان، ميزان اختيارات محلي نهادهاي انتخابي در ايران به نسبت كم و ميزان استقلال آن هم كمتر از متوسط است.
در ايران شهرداريها و شوراها، به عنوان نهاد ”عمومي غيردولتي“ از نظر موقعيت حقوقي، ميزان استقلال متوسطي را دارا بوده ولي قانون اساسي جمهوري اسلامي بر لزوم اين استقلال تأكيد دارد. بنابراين عليرغم اختيارات محدود، شورا ـ شهرداريها حوزهي مهمي براي مشاركت مردم و شهروندان ايجاد ميكنند؛ گرچه تصميمگيري در خصوص جايگاه شوراها بايد براساس واقعيتهاي سيستم فعلي و اهداف درازمدت كشور باشد.
تأسيس شوراها در ايران
در ادامهي اين نشست موضوع تاريخچهي شكلگيري اين نهاد در كشور بررسی شد. قانون اساسي كشور ما در زمان تدوين، از دو جهت بر لزوم وجود شوراها تأكيد داشت. يكي از منظر ضديت با استبداد كه ترجيح ميداد هر مديريتي را شورايي كند چرا كه اولا در ذهن جامعهي ما از مشروطه به اين طرف اهميتي كه نقش مجلس شورا ايفا كرده بود، نقش بسته بود و ثانيا تلاش براي مردمگرا بودن قانون اساسي در زمان تدوين آن نيز موضوع بسيار مهمي بود كه بر اين اساس، چهار نوع انتخابات در قانون در نظر گرفته شد. البته شورايي كه در قانون اساسي پيشبيني شده، خيلي وسيعتر از آن چيزي است كه امروز در كشور داريم. مطابق اين قانون، تقريباً هر نوع مديريتي در كشور، از جمله صدا و سيما، دانشگاهها و ... بايد شورايي باشد؛ گرچه در بازنگري قانون اساسي، بخش ضد استبدادي آن كم رنگتر شد و به سمت تمركز در بسياري از نهادها مثل صدا و سيما و ... رفتيم.
در سال 1376، آقاي خاتمي براي ورود به انتخابات رياست جمهوري، يكي از شعارهاي خود را احياي شوراها در كشور اعلام كرده بود. اما در عين حال از سوي ديگر، براي وزير كشور دولت جديد، نيز شرط عدم برگزاري انتخابات شوراها گذاشته شد. البته تصور بر اين است كه 99% علت اين شرط يك نگراني جدي در سطوح مديريتي كشور بود. به اين معنا كه تشكيل شوراها ميتواند به متلاشي شدن سيستم سياسي كشور منجر شود كه اين بسيار فراتر از مخالفتهاي سياسي با آقاي خاتمي تلقي ميشد. در واقع قرار بود در يك روز با تشكيل 33 هزار شورا، 160 هزار نفر در سطوح مديريتي بالاي کشور انتخاب شوند که حداقل نتيجهي آن به انتخاب شهرداران هزار شهر منجر ميشد و بنابراين در نخستين مرحله، قرار بود اختيار وزارت كشور براي انتخاب شهرداران را به شوراها واگذار كنيم. از سوي ديگر، سابقهي تشكيل شوراها وزارت كشور، به صورت حلقهاي بود كه هر دولتي كه روي كار آمده بود، تشكيل شوراها را در راستاي كار خود قرار داده بود اما نهايتاً در اجرا، ناكام مانده بود.
با وجود همهي اين مسايل، تصميم برگزاري انتخابات شوراها قطعي شد و در آن موقعيت، زمان مناسب براي انتخابات در فاصلهي بين دو انتخابات مجلس ششم و خبرگان تعيين شد. در آن شرايط آقاي موسوي لاري تازه روي کار آمده بود و به نظر ميرسيد تا شش ماه نخست با او مخالفت مهمي نخواهد شد. بنابراين از اين فرصت استفاده شد و بلافاصله بعد از انتخابات خبرگان، اطلاعيههاي انتخابات شوراها را پخش گرديد كه با موانع بسيار زيادي از جمله مخالفت صدا و سيما رو به رو شد اما درنهايت اين انتخابات برگزار شد. نتايج نخستين انتخابات به گونهاي بود که به نظر ميرسيد با معادلات دقيق، تناسب مشخصي بين منتخبين از قوميتهاي مختلف و جمعيت كشور، برقرار شده است اما جالب است که با اين وجود، الان كه سال هشتم وجود شورا است؛ هيچ مشكلي از سوي هيچ قوم و يا اقليت مذهبي گزارش نشده است. حتي اگرچه شكست اصلاخ طلبان در انتخابات شوراها در دور دوم براي آنها خيلي تلخ بود ولي براي شوراها موفقيت خوبي بود و به تثبيت اين نهاد در كشور كمك كرد.
در آن زمان كار بر اين اساس انجام شد كه حتي اگر شوراها در ايران، به هر دليلي نهادهي غير پاسخگو باشد، حداقل بايد يک بار، نقش خود را بازي كند اما اکنون تصور بر اين است كه اين نهاد در ايران جواب داده گرچه ايراداتي دارد كه بايد به تدريج براي حل آنها قدم برداشت. اين امر تاحدي است که ميتوان انديشيد که اگر شورا بتواند جاي خود را باز كند، شايد بخشي از مشكلات مجلس نيز حل شود.