اعظم خاتم
هدف اين بحث، ارائه تحليلي از دلائل ناکامی نظام کنونی برنامه ریزی شهری کشور در شناسائی و ارائه راه حل برای مشكلات و پيچيدگيهاي روزافزون مسائل شهري است. تشدید بحران مسکن ، تداوم معضل ترافیک، بحران کمبود فضا های عمومی ، فقر خدمات ، افزایش تهدیدات زیست محیطی و عدم مشارکت مردم در تصمیمات کلان شهری نمونه هائی از ناکامی فوق است که به اعتقاد نگارنده علاوه بر ابعاد سیاسی واجتماعی و اقتصادی ، ریشه دیگری در نظام تولید دانش و برنامه برای حل آنها دارد که توجه به آن ضروری است.
از زمان تصویب قانون نوسازی و عمران شهری در سال 1347 که شهرداری ها را مکلف به تهیه نقشه جامع شهر می کردو تهيه اولين طرح جامع براي شهر تهران در همان سال، تاكنون براي صدها شهر كشور طرحهاي جامع و تفصيلي و انواع ديگري از طرحهاي توسعه شهری و منطقه ای تهيه شده و برخی از آنها هم هر دهسال يكبار بازنگري و تجديد نظر شده است . در طول این چهار دهه، نظام برنامهريزي شهري کشور به طور نهادی و مستمر به تلقی فنی و بخشی از مسائل شهری نزدیکتر شده و از رویکرد کلان نگر و اجتماعی فاصله گرفته است.
در مباحث بعدي به دو موضوع ميپردازم: اول نظام برنامه ریزی و تعريف مساله شهري در درون آن و دوم دانش ما از معضلات شهری در قالب نظام برنامهريزي شهري.
نظام برنامه ریزی و تشخيص ”مساله شهري“ در ايران
دولت ها می توانند به دو شكل بر تدوین سیاست ها و برنامههاي شهري اثر بگذارند: اول مسئول تشخیص معضلات و تدوین سياستهاي كلان باشند. دوم با توجه به ساختار نظام اجرايي نوع مداخله برای رفع معضلات را تحت نظم اداري قرار دهند، بدين معنا كه اهداف و سياستهاي توسعة شهري را تبديل به پروگرام هاي اجرايي براي دستگاههاي دولتي، عمومي و يا خصوصي درگير و يا مسئول امور شهري كرده و بر اجراي ان پروگرام ها نظارت دقيق داشته باشد.
نظام برنامه ریزی شهری در ايران با محدود شدن به طرحریزی ( سنجش قابلیت ها وتعین ضوابط) و اجتناب از تهیه برنامه شهری، بخش مهمی از ”مساله شهري“ یعنی معضلات زندگی و سکونت در شهر ها را از دستور کار خود حذف می کند. البته نظام اجرایی در خارج از حوزه طرح ریزی و در قالب برنامه به برخی از معضلات شهری نظیر مسکن و حمل و نقل توجه می کند اما مسائل عمده بسیاری در این میان رها شده می مانند.
ساختار دولت در ايران، متمركز و وزارتخانه ها در نظام اجرايي قدرتمند هستند. در اين ساختار به جاي توجه به حيات شهر و ساكنان آن به عنوان يك موجوديت يكپارچه ، يك موجوديت انتزاعي به عنوان كالبد شهر، مديريت و برنامهريزي ميشود. طرحهاي شهري قرار نيست براي تامين رفاه و عدالت در مقياس شهر، تامين مسكن و ايجاد فعاليت اقتصادي و اشتغال بيشتر برنامهريزي كنند. فراغت و زندگي عمومي در مقياس شهر به موضوع ”ساماندهي فضا“ تقليل مييابد. در تقسیم کار بخشی موجود دستگاه های دولتی در مقياس ملي براي امور فوق و خيلي امور ديگر برنامهي توسعهي اقتصادي ـ اجتماعي تهيه میكنند اما این دستگاهها در سطح محلي و در قبال مدیریت های محلی مسئوليت مستقيم نميپذيرند. راجع به فقر در كشور مطالعه و بحث ميشود، ولي مثلاً راجع به فقر در شهر تهران مطالعهاي نداريم و هيچ دستگاهي هم مسئول بررسي و تصميمگيري درباره آن نيست. به اين ترتيب نظام برنامه ریزی شهري كه می توانست هدف خود را تدوین سياستهای کلان شهری قرارداده و دولت را مخاطب قرار دهد در قالب ديوانسالاري و نظام اجرايي موجود كشور، توجه خود را در حیطه شهر محدود ميكند به وظايف وزارت مسكن و شهرسازي، يعني توسعهي كالبدي شهرها.
تلقي ”فني“ از امور شهري و برنامه گریزی، سلطه اختلافات و مرزبندی های دیوانسالارانه بین دستگاه ها در نظام اجرایی کشور و عدم كوشش موثر نیرو های سیاسی براي تغيير ساختار مديريت و برنامهريزي شهري در كشور موجب شده که نه در دوره اصلاحات سیاسی دهه هفتاد واقدام به تراكم زدايي از اختيارات دولت در برنامه سوم و چهارم و فرصت مهم تشكيل شوراهاي شهر و استان و نه در دوره انحلال سازمان برنامه و قدرت فارغ از نظارت مقامات استانی در دولت نهم، رويههاي موجود برنامهريزي شهري تغيير چنداني نكند.
کاستی های دانش شهري موجود
مطالعات طرح های شهری ملهم از ساختار و نظام طرح ریزی شهری در ایران است که بیشتر قابلیت محور است تا برنامه محور و به تهیه ضوابط و مقررات کالبدی و معرفی قابلیت های بهره برداری از املاک متکی است تا برنامه ریزی به مفهوم رایج برنامه های توسعه که تحقق اهداف مشخص و انجام اقدامات معینی را در دستور کار دولت و بخش عمومی قرار می دهدو در نتیجه ناگزیر از شناخت عوامل اثرگذار بر برنامه و تحقق آن است.
براي نمونه به موضوعات تصمیم گیری در طرحهاي جامع قدیم و توسعه و عمران جدید نگاه می کنیم. موضوعاتی که این طرح هابرای آن تصميم می گيرند شامل پيشبيني میزان و جهات توسعه شهر، تخصيص زمين و تعيين كاربري آن، تعريف مقررات ساخت و ساز در اراضي شهر و ضوابط استقرار فعاليتها و عملكردها، پيشنهاد شبكه معابر و تعيين حريم شهر است. اگر چه اين مضامين قرار است در خدمت ارتقاء كيفيت زندگي و فعاليت اقتصادي. اجتماعي ساكنان شهر قرار گیرداما ابزار پاسخگوئی آن تنها ملاک قرار دادن سرانه هاو استاندادرهای خدماتی و زیست محیطی در تعریف کاربری اراضی و ضوابط فعالیت در شهر است و به جز خدماتی چون فضای سبز و معابر که شهرداری متولی احداث آنهاست در سایر مواردبرنامه و الزامی برای تحقق پیش بینی هائی که مبنای آن منشور ها و کتب مرجع شهر سازی است وجود ندارد. به این ترتیب شهرسازان تا مدتها برای پیشنهاد کاربری اراضی و حدود توسعه شهر تنها به پیش بینی رقم جمعیت و تعداد شاغلان نیاز داشتند و تولید این ارقام کافی بود تا داده های لازم از مطالعات اجتماعی- اقتصادی به کاربرنامه ریزی وارد شود. حتی امروز هم که انتظارات بیشتری از مطالعات اجتماعی- اقتصادی مطرح می شود،اساس مسئله تغیری نکرده و شهر سازی کشور برای تهیه و تصویب طرح توسعه یک شهر تنها به رقم پیش بینی جمعیت شهر نیاز دارد.
كار محققان و برنامهريزان اجتماعيـ اقتصادي در تيمهاي شهرسازي غالباً كيفيتي انتزاعي و آماري دارد، و محدود به روشهايي براي پيشبيني جمعيت و اشتغال است، اما هم بازتابهاي فضايي اين يافتهها چندان مورد توجه نيست. هم پيوندهاي پيشين و پسين مطالعه با مفاهيم و پرسشهاي مطرح در حوزه وسیع تردانش شهری برقرار نيست. قابل ذکر است که مطالعات كالبدي و معماري طرحها وجه مشخصتر و انضماميتري دارند و در عين حال امكان ارائه تحليلهاي گستردهتري را در اين حوزه فراهم ميكنند.
تهيه طرحهاي شهري در طول چهار دهه در ايران به رشد تحقيقات در زمينه مهاجرت، جمعيت شناسي شهري، قشربندي اجتماعي، درآمدي خانوارهاي شهري، بررسي عملكردهاي اقتصادي، شكلگيري فضاي غيررسمي اسكان در حاشيه شهرها و سرانجام تحليل سياستهاي اجتماعي و برنامه دولت در شهرها ياري رسانده است اما در عين حال در مجموعه تحقيقاتي فوق تنها معدودي آثار تحليلي فراتر از گزارشهاي برنامهريزي وجود دارد .
عوامل ديگري نيز بر نقش اين مطالعات در توليد دانش شهري موثر است، كه در اين بحث به آنها نپرداختهايم از جمله اينكه اين مطالعات به حوزه عمومي وارد نميشود يعني نتایج آنها به صورت گزارش در آرشيو مراكز تحقيقاتي و دستگاههاي اجرايي بايگاني ميشود و تنها در موارد نادري به صورت كتاب از سوي اين مراكز است و مييابد.
همه آنچه درباره كاستيها و چالشهاي توليد دانشي معنادار درباره شهرهاي كشور از خلال مطالعات كاربردي طرحهاي شهري گفتيم قضاوتي يكجانبه و بيمعنا خواهد بود اگر به فقر شديد تحقيقات دانشگاهي و آكادميك در حوزه شهري اشاره نكنيم كه در طول سه دهه گذشته چندان گرهي از كلاف سردرگم تحليل مسائل شهري كشور نگشوده است و مرجعي براي نظريهپردازي و مفهوم سازي متناسب با نيازهاي مطالعات كاربردي شهري نبود.